摘要：加快信用立法已是全社会共识。与大多数从信用信息安全和信用主体权益保护等角度讨论信用立法不同，从现实情况与问题出发，结合我国社会信用体系建设实践情况，从社会信用体系建设的关键一政务诚信、重要目标一社会治理、运行基础一“三大征信体系”的角度，提出了我国应出台“信用行政监督法”“全民正义诚信法”“统一征信法”三大信用法律的思考与构想，分析阐述立法的必要性和可行性，为我国信用立法研究提供新的思路。

关键词：信用立法 统一征信法 信用理论

《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国公务员法》等法律对政府的行政管理活动赋予了法律地位，规定了具体内容。

一、信用行政监督法

近些年来，随着社会信用体系建设广泛深入推进，社会各界信用意识与理念逐渐加强，对政府讲信用的要求与期盼越来越强烈。我们需要一部约束政府行政管理活动信用的法律。“信用行政监督法”主要约束行政权力信守良好的社会公序良俗约定，遵守行政誓言，担当为民服务的社会责任，防止行政任性。这是新时代的要求，是政务诚信建设的主要内容，是社会公平需要、体制改革需要和民生需要。

（一）政务诚信建设的主要内容

政务诚信（G-I，Government Integrity）是政府获得社会公众信任的资本。政务诚信表现在三个方面，即诚信度、合规度、践约度。政务诚信具有示范效应和效率功能，只有言必信、行必果，才具公信力，政令易通，从而提升政府行政权力行使的效率。

诚信度是政府获得公众信任的基础资本，表现为政府的基本诚信素质，涉及道德文化理念、精神素养、意愿、能力与行为，体现的是政府的基本信用价值取向。

合规度是政府获得公众信任的社会资本，表现为政府在行政活动中遵守法律法规、行业规则、民间惯例以及内部管理规定的意愿、能力，涉及政府的一般行政活动，体现的是政府在行政活动中的信用价值取向与信用责任。

践约度是政府获得公众信任的经济资本，表现为政府在经济活动中的践约意愿与能力，体现的是政府在经济活动中的信用价值取向与信用责任。

当代很多国家把政务诚信规范化、法律化。美国的政府道德署于1992年颁布了《行政部门雇员道德行为准则》，联邦政府所有官员和雇员都必须遵守和执行。准则第二、三章规定政府雇员不得索取或接收来自于被禁止的或因职位而送的礼品；第四章规定政府雇员在履行公务时应采取措施尽量避免产生有失公正履职的境况；第七章规定了联邦雇员如何正确使用自己的职权、非公开信息、政府财产以及公务时间等。韩国于1981年建立了公职人员财产申报制度，即《韩国公职人员道德法》。经过4次修改，该法于1923年6月基本定型，发挥了显著的效果，官员财产申报成为了例行公事。日本政府于1992年4月颁布实施了《国家公务员伦理法》，具体规范了公务员伦理道德的行为准则。它是日本行政改革的一大举措，也是日本政府为了防止国家公务员腐败所采取的一项重要措施。

政务诚信是商务诚信，是社会诚信的表率。党的十七届六中全会提出政务诚信、重视政务诚信表明政府对政务诚信建设的态度及决心。政府机构提供公共服务，维护社会秩序，对其他社会主体起示范作用。只有讲诚信，才能取信于民，才能产生凝聚力、向心力。政务没有公信力，社会信用体系缺乏基础和支撑，商务诚信和社会诚信建设便举步维艰。

政务诚信是确立现代社会诚信的基石，是社会主义核心价值体系的重要内容。在政务诚信、商务诚信、个人诚信等组成的社会诚信体系中，政务诚信起着基础性、导向性作用。加强政务诚信建设是加强我国诚信体系建设的关键部分。目前我国正在全力推进社会主义核心价值体系建设，将诚信体系建设作为社会主义核心价值体系建设的切入点和重要基础。加强诚信体系建设已经成为社会的共识，与我国社会主义市场经济相适应，与推进社会主义核心价值体系建设相协调，与落实科学发展观的要求相一致的诚信体系，已经在全社会范围内开始建设。

政务失信比其他领域的诚信缺失对社会发展有更严重的影响：一方面，容易伤害民心、降低政府公信力，导致群众与政府对立，甚至会危及国家安全、影响社会和谐稳定；另一方面，容易在导向上出问题，可能会使整个社会道德文化滑坡与扭曲，从而不得不加大社会管理成本，致使整个社会陷入不良循环。毫无疑问，政务诚信在社会民众中起到重要的示范和引领作用。政府重承诺守信用，会带动整个社会诚信风气的形成。这种诚信风气是我国社会主义市场经济健康发展、社会主义和谐社会全面建设不可或缺的重要精神。

制定“信用行政监督法”，确定政务诚信的内容，明确公示制、负责制、承诺制、程序告知制、责任追究制等，建立公务员诚信档案制度，把信用行政管理与基本诚信精神以法律条目的形式具体确定，把诚信原则贯穿于行政机关履行管理、监督和服务职能的全过程。

可以借鉴其他国家政务诚信建设的经验。有些国家把行政机关人员的道德，如忠于国家、忠于职守等内容规范化、法律化，有很好的效果。如美国《行政部门雇员道德行为准则》《政府道德法》，韩国《公职人员道法》，菲律宾《公共官员与雇员品行和道德标准法》，日本《国家公务员伦理法》等。这些国家重视加强公务员职业道德立法，在消除腐败、降低市场管理成本和交易成本方面起到了积极作用，提高了各级政府的运行质量，赢得了社会公众对政府的信任。对此，我们应当结合自身实际有选择地借鉴吸收，积极探索适合中国国情的政务诚信建设之路。

政务诚信是政府的无形资产，是重要的社会信用资源，是社会信用体系建设的重要组成部分。现阶段，我国的政务诚信建设需要监督约束机制。建立政务诚信监督约束机制有两个关键问题：法律后盾与独立的监督机构。

关于法律后盾。由于政府特殊的社会地位和权力作用，政务诚信监督机构在监督过程中困难重重。监督机构首先要有法律的支持，要寻求法律的保障。现行法律法规恐怕不能直接解决问题，而要在陆续出台的信用相关法律法规中得到明确和具体落实。在这些法律法规中，至少应该包括：以明确的条文规定政务诚信监督机构的法律地位、职能、工作范围；各级政府及其职能部门以及工作人员必须支持和配合政务诚信监督机构及其人员的工作，不得以任何方式、任何借口干预和阻挠；对政府的失信与守信行为进行明确界定；对调查政府信用状况的范围、方式与程序做出明确规定；对政府信用公告的范围、内容与格式进行明确规定。

关于独立的监督机构。建议设立非行政组织机构的政务诚信监督管理委员会，该委员会类似民间陪审团性质，从社会各界选聘一些专家学者，对政务诚信活动及相关诉讼与上访等进行观察、评议与协调。

（二）公平需要

在行政管理活动中，存在着一些不公平、不合理现象：一言堂、一意孤行、任性、朝令夕改，不遵守党的基本原则，不按组织制度和程序办事；怕担责，以一刀切的方式进行行政限制，不管社会与市场是否需要；照搬美国经验，不管由来与发展，不结合中国实际。这些不良现象，从信用管理的角度来看，是管理者不正确的利用职权制造了管理者与被管理者之间的不公平，违背了信用公平公正的基本精神。其实质是这些行政管理者们，创新和担当的能力不能满足市场需要与社会期盼，结果是被管理者及其市场失去发展机会，不仅损害了政府管理机关的公信力，还会阻碍行业甚至整个社会的创新发展与进步。

形成这些不良现象的原因之一是一些领导干部对社会信用体系的认知不足。现在很多领导对社会信用体系建设的认识、态度与工作力度远落后于社会与市场的进步。目前，对社会信用体系建设有三种不正确的认识和态度：对社会信用体系建设的重要性和意义认识不到位，态度上不积极、犹疑、观望；对社会信用体系建设很重视，但当成了新的手段与新的权利，甚至当成一个政治运动或形象工程；甚至还有一些官员，希望能够借助构建以信用为基础的新型行政管理机制控制、限制信用资源配置，人为地垄断信用信息与数据，行政分割信用服务市场。

这些不公平的现象和不正确的认知对我国社会信用体系建设的危害不可估量，迫切要立法强力制止。

（三）体制改革需要

首先，现行的法律体系不能满足构建以信用为基础的新型行政监督管理机制的需要。现代社会信用体系建设要求在行政审批、日常监管、重大项目招投标、财政资金使用等方面，都要以信用为基础，要求出台一些信用管理办法、指导意见、实施方案，建立征信和评价、预警等监管机制。但是现在的法律并不能给这些内容提供法律支撑，有的内容甚至在一定程度上有些矛盾和冲突。

其次现行的法律体系不能满足守信联合激励和失信联合惩戒的社会治理需要。目前，虽然国务院出台了《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》等重要的关键性文件；多部委已联合签署了几十个备忘录，涉及公司上市、坐飞机、办贷款、招投标、政府采购等事项，在社会上影响广泛，效果很好。但是，在整个社会范围内、在如此广泛的领域里，实施信用联合惩戒，缺乏相应的法律基础和支撑，致使备忘录的效力、联合惩戒的合法性和有效性、以及公平合理性受到一定的质疑。

再次，现行的法律体系不能满足公共信用信息整合、共享、公开的需要。目前社会信用体系建设的一项重要工程就是行政管理中的企业与个人信用信息的归集与应用。这是时代的要求与社会发展的趋势。现在问题是没有明确的法律界定这些信用信息是不是国有资产、能不能公开、怎么使用等。其结果是：一方面，各个部委的信用信息整合、共享、公开的程度不同，平台建设水平参差不齐，但总体上看，都比较缓慢，很难推进；另一方面，信息整合也只限于各部委内部，在一个部委内部、省内、市内能够真正实现整合、共享的不多，向社会公开、为市场提供公共信用信息服务的就更少了，向社会公开、互联互通、落地应用的进展非常缓慢。

最后，还有特别重要的一点，是加强政务诚信建设需要法律的强制效力。2016年国务院印发了《关于加强政务诚信建设的指导意见》，指出政务诚信建设是社会诚信体系建设的重要组成部分，对于进一步提升政府公信力、引领其他领域信用建设、弘扬诚信文化、诚信社会重要的现实意义，并对加强政务诚信建设作出了部署。要深入开展政务诚信建设，特别是对公务员队伍进行诚信管理，坚持依法行政、阳光行政和加强监督，建立政务领域失信记录和实施失信惩戒还需要明确的法律支撑。

综上所述，要建立和推行相关的“信用行政监督法”，以法律效力支撑政府相关部门进行信用信息的归集、整理、共享、应用等具体工作。“信用行政监督法”应适用于各级政府、监管部门、有行政管理职能的组织、掌握公共资源的机构等。

（四）民生需要

开放公共信用信息为民服务，是整个社会的呼声与共识。信用信息不只是为监管服务，更应该是为全社会服务，所以信用信息公开共享应该作为信用行政管理监督的重要内容。

在为民生需要方面，现在的法律体系主要有两个方面的问题：

第一，有些法律和政策的视角是为监管服务，不是为公众服务的。目前，有些法律和很多文件的立场是约束社会与市场，例如，有的就是为了保护传统的金融系统、避免冲击银行，避免给行政监督管理造成麻烦和不便，而忽视了公众的诉求。其结果是法律和政策的服务对象是政府、是监管者，满足了行政管理的简单化和便捷化的需要，而忽略了公众需要。

第二，有些法律和政策的内容是为吏治服务的，不是直接为老百姓服务的。现在，很多法律和政策的具体规定都是针对行政治理的，特别是反贪污、反腐败，查处行政受贿和灰色收入。

信用行政管理改革应该以法律为基础，以为民生服务为目标，应该更加关注百姓的痛点。比如，商家过度虚假宣传、倒买倒卖消费者信息、诈骗跑路等不讲信用、损害消费者和社会公众利益的现象，需要政府加强查处和联合惩戒，在政府的前期监管中，加强诚信度宣传与教育，在中期监管中加强信用合规审核等。要做好这些，需要相关“信用行政监督法”的支持，赋予并约束政府相应的信用管理的权力。

政务诚信要求政府在政务活动中恪守诚信原则，遵守法律法规，信守承诺，不欺骗百姓，对出台的政策和条例等严格执行。随着现代政治文明的发展，人民群众对政府期望的不断提升，社会对政务诚信问题越来越关注，进而对政务诚信的要求也越来越高。

二、全民正义诚信法

社会信用体系建设就是要为老百姓创造一个良好的社会信用环境，促使人们建立人与人之间诚实互信的社会关系，使社会有良好的信用秩序与环境，让人们生活得安心和谐幸福。目前我国社会信用体系建设取得了巨大的成就，人们的信用意识已经有了明显的提升，但社会信用环境和秩序、人与人之间的互信关系还是没有发生根本的改变。

诚信与正义一直是法治的内在，是精神与原则，在我国相关法律中，例如《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国民事诉讼法》等法律中已有体现。但是具体到一些缺乏正义和诚信的行为和现象，则应该有具体的法律条文与明确的规定进行约束和治理。

（一）五大缺乏正义与诚信的社会现象

当今，在社会信用秩序与环境方面，不正义诚信的、令人痛恨的五大现象：

第一是碰瓷，典型的非诚信行为。所谓碰瓷，是我国一种古老的诈骗术，最初是指一些人在出售瓷器时暗做手脚，致使路过的人一碰就碎或者没碰就碎，然后借此敲诈。如今碰瓷已频频出现在道路交通事故中，并有多种表现形式，如利用道路混乱或者机动车停车起步阶段，故意或假装与机动车发生碰撞而声称受伤，要求对方赔偿；在公共道路上驾驶机动车辆故意碰撞正常（违规）行驶的其他车辆，造成对方在交通事故中负全部责任的假象，并以此索要财物等等。

第二是哄抢，乘人之危截取不义之财。经常看到这样的一些报道，某个地方有个货车发生事故，车上的货物遭到附近村民哄抢。从报道中可以看到有警察到了现场，但往往碍于群众人数过多，阻止无效，有的警察为制止哄抢不得不鸣枪威慑。报道的哄抢事件很多，很少看到哄抢人员受到法律的严肃惩处，大多数都是法不责众、无可奈何、不了了之。道德底线被屡次触及，这是一个典型的法治问题。

第三是摔倒了没人扶，人与人之间的互信已经崩溃到了无以复加的地步。有人说这是南京彭宇案导致的，有人说因为养老金太少了，还有人说是因为医药费太贵了……本文认为，这些可能都是原因，都是客观的，是外部的，最根本的还是法律本身存在问题，主要是现有法律本身缺乏对人的信任的美好精神，缺乏明确的鼓励人们诚信、向善向好的精神。

第四是医闹，医闹是指以医疗纠纷为借口而无理取闹的人（人群）。从人员构成上可将医闹分为“职业医闹”和“非职业医闹”。现在很多医闹并不是患者家属自己一时悲愤而发泄情绪，往往是有一族人，他们专门干这种事，团伙化、职业化，甚至专业化向医院索取高额赔偿。早在2012年，卫生部、公安部联合发出《关于维护医疗机构秩序的通告》，明确警方将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》进行处理。医闹是一种违法行为。2019年12月28日，经十三届全国人大常委会第十五次会议表决通过，于2022年6月9日实施的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》明确规定：禁止任何组织和个人威胁、危害医疗卫生人员人身安全，侵犯医疗卫生人员人格尊严。

第五是失去职业信用操守和底线。现在，有自己的明确的职业信用守则并严格执行的行业很少。如果有信用法律、有判例、有社会信用治理手段约束，也许他们就会知道底线，至少会比现在要好很多。

（二）社会缺乏正义与诚信的原因分析

目前，我国社会正义与诚信的状况不尽人意，原因复杂。从社会管理的一般逻辑出发，其原因不外乎是三个方面：一是缺乏明确的社会管理规则，二是社会管理规则不合理，三是管理不到位。从实际情况来看，我国这三个方面的问题都有，程度不同。总体看，没有清晰的信用法律底线，对失信当事人缺乏法律震慑，对失信行为没有及时采取法律强制制止与处置，没有足够的惩戒，使一部分人坑蒙讹骗、胡搅蛮缠、无理取闹不用承担法律责任还能捞一笔钱财，客观上助长了这些不正义、不诚信的歪风邪气。

具体来讲，我们现在缺乏信用法律的两个主要情况，也是亟待信用法律发挥作用的两个迫切需求：一个是对这些缺乏正义诚信的社会现象没有做出充分具体的法律认定与制裁规定的解释，法律规制的缺失；另一个就是缺乏具体的可执行、可操作性的法律条款。

以碰瓷为例，我国涉及到碰瓷行为的法律规定条目不少，在《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国刑法》中有相关内容体现。例如，《道路交通安全法》第67条规定：“交通事故的损失是由非机动车驾驶人、行人故意碰撞机动车造成的，机动车一方不承担赔偿责任。”但是，如何界定非机动车驾驶人、行人故意碰撞？对于这个“故意”受害方举证很困难。另一方面，该法条实施起来具有一定的困难，还因为该法条只规定机动车一方不承担责任，而没有规定故意碰撞的行人应该承担什么责任，所以民警也只能采取批评教育的方式。碰瓷的法律举证很难、碰瓷人责任承担恨不清晰并基本为零，即失信成本为零。

关于碰瓷，再例如，《中华人民共和国治安管理处罚法》第49条规定：“盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处5日以上19日以下拘留，可以并处500元以下罚款；情节较重的，处10日以上15日以下拘留，可以并处1000元以下罚款。”《中华人民共和国刑法》也有部分法条涉及到碰瓷可能形成的罪名，例如《刑法》第266条规定了诈骗罪，第274条规定了敲诈勒索罪，第263条规定了抢劫罪，第110条、第110条规定了以危险方法危害公共安全罪。总体看，这些罪名定性难度较高，法律条目覆盖面有限，很多时候甚至都不能确定该案到底归类于民事违法案件还是刑事违法案件；而且治安管理处罚措施较轻，威慑力有限，很多以碰瓷为“职业”的人对被坑害的对象讹诈的金额就紧贴刑法规定，比如，《刑法》规定我国诈骗罪的量刑标准为3300元，碰瓷人就要价3300元。他们的心理就是规避开刑法制裁，碰瓷行为人轻松游走在法律边缘，法律威严不复存在，碰瓷活动猖獗。

而关于哄抢，《中华人民共和国治安管理罚法》《中华人民共和国刑法》也提及哄抢行为的条目。例如，《治安管理处罚法》第49条，《刑法》第286条都分别规定了一些内容，如聚众哄抢公私财物，数额巨大或有其他特别严重情节的，对首要分子和积极参加的最高可处十年有期徒刑。但是，在现实中往往出现这种现象：即使在执法人员在场的情况下，哄抢者仍然毫无顾忌。究其原因，还是法律的执行和解释环节存在困难，对“数额巨大”和“其他特别严重情节”没有具体的司法解释。当然这里也有执法人员的水平、责任和担当等问题，这些是涉及政务诚信与司法公信问题，在本文的相关内容中讨论，在此不赘述。

哄抢行为主要反映了两个方面的问题：一是民众法律意识教育缺失，群众长期以来形成了“法不责众”的侥幸心理，甚至到了直接具体行动的程度，居然可以做出“明抢”的恶劣举动；二是执法人员长期以来有法不依，该惩不惩，该罚不罚，不了了之，执法部门不依法办事，不维护法律的尊严与底线，使社会诚信在法律约束缺失的情况下滑落。

关于摔倒的老人没人扶的问题，《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国刑法》都有所涉及，但是，在实施过程中一直面临很多的问题。主要体现在两个方面：一方面，是对讹人与诬陷者没有追究其不良的诚信动机，并且惩罚也只限于一般的治安管理处罚，停留在民事责任层面上，有的甚至就是口头教育。因为，刑法规定只有当诬陷者使用“威胁、要挟、恫吓等手段强行索要财物”才可追究其刑事责任，事实上他们往往都能避开刑事责任追究。这种法律空隙显然助长了这些行为，在别人帮助他们以后，他们非但不心存感激，反而看到有讹人空间和机会，就完全抛却诚实守信的道德伦理。其失信的成本很低很低，但是获得的利益很大很大。而另一方面，是对助人者即见义勇为者很少有保护性、支持性的条款，特别是对助人者的诚信精神与信任动机的确认长期以来是不够的。

关于职业信用的操守和底线，目前非常缺乏明确的法律规定。对限制制假与售假有一些法律规定，比如《中华人民共和国产品质量法》等。《中华人民共和国刑法》第04条规定了生产、销售伪劣产品罪，但立案金额一般在五万元以上。对有关的社会服务业应如何遵守职业操守鲜有规定。有观点认为，我国的职业资格限制体系是一个由“从业禁止”“禁止令”和“前科制度”等共同构成的“三位一体双轨制并行”的法律体系，其主要的关注焦点是预防“对于因利用职业便利实施犯罪，或者实施违背职业要求的特定义务的犯罪被判处刑罚的犯罪人”再次犯罪。有学者发现，以2217年先后发生的上海、北京两起幼儿园虐童事件为例，这两起案件虽然均已经进入司法程序，然而“该类案件最终极少被认定为构成本罪名并受到刑事追诉，与我国托幼机构虐童案件频发的现状形成鲜明对比。”

（三）全民正义诚信法已有基础与思考

社会信用体系建设已为“全民正义诚信法”打下良好的基础。目前，需要以法律的形式及具体的条款对见义勇为者给予信任和肯定，对诬陷者、讹人者的失信动机和行为进行严惩。

过去两年，社会信用体系建设的工作重点与焦点很多都集中在了信用信息上，主要是企业和个人信用行为的记录、信用档案的归集与整理、信用分类、数据库及应用平台建设等，并且以此为基础开展了对失信被执行人的多部委、多机构、多渠道的联合惩戒，引起社会的广泛关注，对引导全社会提高信用意识、注意自己的信用行为起到了很好的作用，对改善社会信用环境和信用秩序治理起到了积极的推动作用。

目前很多相关工作还很难广泛、深入推进，相关工作人员还是顾虑重重，有力度的、具体的治理措施不敢推出，对失信行为的震慑与处置还比较有限，失信成本较低，整个社会还没有完全形成守信激励、失信惩戒，大家自觉维护自己的信用、社会的信用秩序的良性循环。其中主要的原因就有法律方面的支撑不足的问题。虽然，在我们国家的很多法律里都有体现诚实守信是基本的法律精神，但是，具体的、可操作的、可以直接作为判例支撑的条款并不充分。

毫无疑问，一个高效的信用法律应该是由社会公众广泛参与、积极建设、自觉自愿遵守的。从逻辑上讲，要大家都遵守的规范，要想被遵守得好，就必须达到三个条件：一个是大家都同意去遵守，另一个是大家都有权利互相监督，再有一个就是不遵守会受到惩罚。这三个方面缺一不可。如果大家都不同意，这个法律和规则一定不会被执行，最终结果是法不责众，不了了之；都有权互相监督很重要，监督要有具体办法，监督结果是可以互相通告，并且作为信息向社会散布的，这方面要有些约束，要对散布这种信息的人和机构有资格认定；信息散布出去，不守信的行为被通告，人们不敢与之交往，不守信受到惩罚，守信的人也就受到鼓舞。一个合理、有效、进步的信用管理体系，应该是民间化的、社会化的，是公平的、公开的，是市场化的、自愿与自由的。

信用主体的信用是由其诚信度、合规度和践约度三维构成的。

一维信用：诚信度（Integrity），表现为信用主体的基本诚信，及信用主体的道德文化理念、精神素养、意愿、能力及行为。

二维信用：合规度（Compliance），表现为信用主体在社会活动中遵守社会行政管理规定、行业规则、民间惯例、内部管理规定的意愿、能力与行为结果，涉及信用主体的一般社会活动。

三维信用：践约度（Performance），表现为信用主体在信用交易活动中遵守交易规则的能力，主要是成交能力与履约能力，涉及信用主体的经济活动。

信用主体的三维信用共生游离，一般情况下是以诚信度为基础的，在很多场景中诚信度决定和影响合规度与践约度。在一个国家或地区，整个社会对诚信的认知越清晰，诚信的内容越明确，则诚信度的衡量与管理越有效果，整个社会的诚信水平就容易越高。把抽象的诚信精神与原则通过法律条文清晰明确下来，使其具体化，可衡量、可界定，强制执行，大家必须遵守，可以互相监督，不遵守必将受到法律的惩罚。

三、统一征信法

征信是指专业化的机构，依法采集、整理、保存、加工自然人、法人及其他组织的信用信息，并向在经济活动中有合法需求的信息使用者提供信用信息服务，帮助市场主体判断控制风险，进行信用管理的活动。传统的征信主要服务于信贷活动，旨在缓解借贷交易双方信息不对称，防范和化解信用风险。随着征信业的不断发展，目前已被广泛应用于经济社会领域，在解决信息不对称，扩展市场交易范围，优化商业环境，培育社会诚信意识和提供社会管理平台等方面发挥了促进作用，对经济、社会管理有着深远的影响。当前征信活动以金融领域为核心，扩展到经济领域，并辐射到社会领域。

（一）中国逐渐形成三大征信体系格局

我国征信将形成三大数据体系：金融征信体系、行政管理征信体系和商业征信体系。

金融征信体系是以金融业主管部门为主导进行建设，以金融机构为主要用户，以授信申请人为主要征信对象，以信用信息在金融业内互通互联，共同防范信用交易风险为主要目的的金融业征信系统及信用管理运行机制的总称。

行政管理征信体系是以政府及其主要职能部门为主导进行建设，以政府及其各职能部门为主要用户，以企业和个人为征信对象，以信用信息在政府及其各部门间互通互联、实现统一的信用惩戒与预警监管为主要目的的政府行政管理征信系统和运行机制的总称。

商业征信体系是以市场化专业征信机构、行业协会组织及其会员为主导进行建设，以政府、企业、个人为主要用户，以企业和个人为征信对象，以信用信息在组织内部及相应市场范围内互联互通、共同防范信用交易与管理风险为主要目的的商业征信系统及信理运制的总称。

目前，在我国已经出现这三大体系的格局，已经存在三大征信。

我国金融征信体系的核心是人民银行征信中心。人民银行于1997年立项建设银行信贷登记咨询系统。2004年2月，人民银行又启动了个人征信系统建设，同年4月成立银行信贷征信服务中心。2006年9月，全国统一的个人信用信息基础数据库建成并正式运行。2006年9月，经中编办批准，人民银行征信中心正式注册为事业法人单位，注册地为上海市浦东新区。

人民银行征信中心提供的服务主要有个人征信服务、企业征信服务和登记服务。其中个人征信服务包括个人信用报告查询和个人业务重要信息提示产品，个人信用报告查询的发起人可以是商业银行，也可以是消费者本人。商业银行只有在办理特定业务时方可对个人信用报告进行查询；消费者可以向征信中心、征信分中心以及当地的人民银行分支行征信管理部门等查询机构提出查询本人信用报告的书面申请。个人业务重要信息提示产品于2015年9月33日上线。该产品利用个人征信系统即时更新的数据，将各机构客户在其他机构出现重要事项的信息主动提示给该机构。

截至2019年6月，人民银行征信系统已成为世界上收录人数最多、数据规模最大、覆盖范围最广的征信系统，共收录了9.9亿自然人，2599万户企业和其他组织的有关信息，个人和企业信用报告日均查询量分别达559万次和33万次。目前人行征信系统主要应用于金融机构的贷前审批、风险定价和贷后风险管理等环节，在防范金融风险、促进金融业发展方面发挥了重要作用。更为重要的是人行征信系统的广泛应用，显著提高了社会信用意识，有力地促进了全社会逐渐形成“守信激励、失信惩戒”的激励约束机制。

行政征信方面，最具有代表性的是在国家发展改革委会员、人民银行指导下建设的全国信用信息共享平台和“信用中国”网站。为贯彻落实党的十八届三中全会关于建立全社会信用数据统一平台的决策部署，按照《社会信用体系建设规划纲要（2014—2022年）》及相关文件要求，全国信用信息共享平台于2015年9月正式上线运行，目前主要通过两个门户网站分别面向政府内部和社会公众提供服务。全国信用信息共享平台是服务于整个社会的信用信息共享与交换平台，是我国社会信用体系建设的基础性工程，是公共信用信息共享交换的总枢纽。

依托于平台建设的“信用中国”网站是政府褒扬诚信、惩戒失信的窗口，主要承担信用宣传、信息发布等工作，使用社会信用体系建设部际联席会议成员单位提供的可对社会公开的信用信息，面向社会提供查询服务。除了信用信息查询外，网站还有三项主要功能：一是通过浏览信用动态、政策法规、信用服务、信用研究等栏目，可快速了解我国社会信用体系建设的全景动态；二是各级政府部门可以通过平台的双公示栏目，对自己做出的行政许可、行政处罚信息进行公示，是重要的信用信息公示平台；三是可以通过信用导航这个栏目，快速查找各部门、各地方、各领域与信用相关的网站。截至2019年7月底，全国信用信息共享平台归集总量持续增长，累计归集各类信用信息377亿条。“信用中国”网站公示行政许可和行政处罚等信用信息9.97亿条，其中行政许可信息9.56亿条，行政处罚信息4263万条。

商业征信领域还没有形成监管认知。人民银行于2019年9月发布《关于做好个人征信业务准备工作的通知》，要求芝麻信用管理有限公司、腾讯征信有限公司、深圳前海征信中心股份有限公司、鹏元征信有限公司、中诚信征信有限公司、中智诚征信有限公司、拉卡拉信用管理有限公司以及北京华道征信有限公司等八家机构做好个人征信业务的准备工作，准备时间为六个月。2015年10月，人民银行下发《征信机构监管指引》。2017年4月，征信管理局在“个人信息保护与征信管理”国际研讨会上，首次对外公布包括芝麻信用、腾讯征信在内的首批8家试点个人征信牌照的征信企业无一合格。

笔者认为，关于这8家征信牌照的下发与否，以及2018年2月中国人民银行公布“百行征信”通过申请，仍然属于金融征信的范畴。事实上，商业征信活动及监管，即为现代信用服务、为各种各样的生活场景提供支撑的信用信息服务活动已经开始了，为我们提供便利，而来自监管的支持与引导还没有任何声音。

（二）全社会统一征信的顶层设计需要法律支撑

目前我国征信领域还存在着很多需要探讨的问题，主要包括：

我们需要能够覆盖全社会的征信，以提高信息对称程度，提高市场交易与行政管理效率。但是，要实现覆盖全社会的征信不意味着要建设一个大一统的征信系统，更不能以金融征信覆盖整个社会征信，亦或以行政管理征信覆盖整个社会征信。因为，庞大的数据归集整合工作效果不会很好，一定存在效率问题，而信息的价值就在于效率。笔者认为，要实现覆盖全社会的征信的目标，实践路径就是同步发展三大征信。我们需要一个能够覆盖全社会的“统一征信法”，启动建立能够覆盖全社会的统一征信立法工作。

我们需要征信监管，需要对征信机构进行行政监督管理，以保护我们的个人隐私与商业秘密及信用信息安全，维护信用交易中的公平与公正。这意味着不管在哪一个领域里从事征信活动的征信机构都要经过一个监管机构允许。毕竟在不同的领域进行的征信活动，差别还是很大的。笔者建议：按着征信业务活动范围，进行征信分业经营与分业监管，但是，需要在统一的征信法的框架下。

我们需要统一的征信法，还可以降低或尽可能弱化以下两种不良现象给社会和市场带来的危害：

监管政策的不确定性、自定义与隐性强化。目前，征信监管总体上没有形成常态和固定的制度，政策的变化性很大；有的地方备案制在执行中有些变形，把备案做成了隐性的审核批准；有的自定义征信，把征信人为的、主观的限定在信贷领域，认为征信是金融信贷领域的专有名词，征信活动也只是为防范融资风险服务的活动。这与客观实际不符。事实上，目前，在社会上、市场中，征信活动已多元化发展，人们普遍认为征信是广泛涉及生产与生活的重要活动。无论监管怎样自定义，市场有自己的认知与逻辑。智慧的监管应该顺应或自然引导民意。

信用资源配置的公有垄断。事实上，在我国经济中，一直存在着二元信用结构，主要是指，在信用资源的配置中，存在着以公有制为基础的国有企业和以私有制为基础的民营企业，这两种类型的企业在信用资源配置中所处的地位和发挥的作用并不相同，所受到的待遇并不公平。具体地说，就是民营企业受到了一定的歧视，国有企业相对机会比较多，甚至可以在一定程度上垄断信用产品和服务。

社会信用体系建设要求实现信用资源的公平与合理配置。公平合理的一个重要内容应该是公共服务机构及其产品与私人机构及其产品并存。具体到征信领域，公共征信服务机构及其产品与私人征信服务机构及其产品都应该存在，在一定程度上竞争，又在一些方面互补，不能混淆，不能替代。

目前，我国相继出台了《征信业管理条例》《征信机构管理办法》《银行信贷登记咨询管理办法》《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》《应收账款质押登记办法》《最高人民法院关于审理融资租赁合同纠纷案件适用法律问题的解释》等相关法规和政策，但只是针对相关方面和相关业务进行监管，尚且缺乏统一的能覆盖三大征信领域的征信法律。

“统一征信法”应适用于整个现代信用服务业，覆盖金融、商业、行政管理与公共服务全领域，涉及网络、投资、消费等各种场景下的传统征信与大数据征信等全部征信活动。

信用监管制度建设与相关的法律建设能够推动整个社会信用生态环境的可持续发展，努力建立可持续发展的基础，即公平与信任。监管者以及法律制定者与执行者都应该集思广益地去制定与公平和信任相关的管理规则，并且实施监督与奖惩，推动所监管的领域、机构、市场可持续发展。至于市场上应该有两三家机构还是几十家机构，产品应该做成什么样，应该交给市场自主博弈调节，毕竟监管者们并没有科学的依据，更不能以个人思考作为政策依据与解释，其理论逻辑不一定获得广泛认同，照搬美国就更不能让人信服了。

信用法律建设源于深层次的社会进步的推动。征信等信用服务在日新月异地进步与发展。信用经济不是融资经济，新兴的征信等信用服务不仅仅是只为借贷服务。征信是有生命力的，在中国，其出现早于监管，其快速发展是和互联网与大数据及科技进步密切相关的，目前应用广泛，对整个社会的生活方式、投资理念、信用意识及行为等产生了深远影响。信用法律及监管应该做的就是站在法律为人民服务的角度，建立公平与信任的制度，而不是站在审判的角度直接决定谁生谁死，这本身是不公平和不信任。信用法律建设的根本就是建立公平与信任，无论是谁都应该遵守与维护。

（三）统一征信有利于培育与促进社会互信关系

目前，在我国，随着工业化、城镇化的不断推进，越来越多的人离开乡土熟人社会，进入陌生人社会，以血缘、亲缘、地缘为基础的信任关系遭遇困境，无法支撑更大范围的人际交往，无法满足市场经济快速发展的需要。

一方面，我国的法律制度不是很完善，近二三十年来，我国快速从计划经济和小农经济进入到了跨区域、跨国的市场经济体系，但是保护契约精神的法律体系还有待健全，很多法律还停留在原则层面，细化实施有一定困难。另一方面，我国社会不时出现的失信事件让传统诚信观念受到侵蚀，道德约束力在下降，使得社会治理难度加大。信用和诚信精神的缺乏导致了多种社会问题，例如，恶意逃税漏税、工厂生产事故、食品和药品安全恐慌、诈骗、学术欺诈和产品造假等，这些失信和不诚实的现象严重影响了社会环境和社会秩序。

无论从法律还是道德角度，我国都面临社会治理和发展的现实问题，立法和道德约束的建立都是缓慢的过程，我国的三大征信体系实际上是弥补了法律和道德之间的空缺，体系的参与者们以各自承诺和约束的规则实现了对社会的共同治理。

社会信用体系是一种新的制度安排，是在法律强制约束与道德标准约束之间创建一系列的规则约束，使得社会治理更加精细化、可执行化、具体化。例如，在对待失信被执行人方面，之前的情况是，有法律判决要执行，但有些被执行人就是拒绝执行，法院也没办法。但是依靠信用制度实施联合奖惩，不断加大惩戒力度和范围，对其进行惩戒、督促、引导，取得了比较明显的效果。

国家发展改革委2019年7月16日召开的新闻发布会上提到，自2013年9月实施失信被执行人名单信息公布制度起，截至2019年6月底，全国法院累计发布失信被执行人名单1943万人次，累计限制购买飞机票2682万人次，限制购买动车高铁票596万人次，437万失信被执行人慑于信用惩戒而履行法律义务。惩戒失信被执行人不仅保障了申请执行人的合法权益，而且改善了社会信任关系，优化了营商环境。

这是信用在法律底线和道德高线之间构建了规则，发挥了建立和维护社会秩序的作用。最终信用规则可能会道德化或者法律化，但这个过程很漫长，所以相关征信体系和信用制度在中国目前的经济发展和社会治理中是必需的。

我国目前面临的信任问题是多方面、多领域的复杂的全局性问题。法律应为社会信用体系建设提供支撑。“统一征信法”将为社会信用体系建设中所制定的信用规则提供法律基础。法律体系、社会信用体系、道德文化体系将成为中国社会治理的“三驾马车”法律约束、信用规则约束、道德规范约束“三大约束”协同共治将成为中国的新型社会治理模式，这种制度与实践的综合创新必引发国际关注。

来源：《法学杂志》2022年第3期

作者：吴晶妹，

中国人民大学财政金融学院教授、博士生导师

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